El Derecho Comparado frente a las Reformas Legislativas, El Caso de Chile.
Revista de Derecho, División de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Norte, Barranquilla, Colombia
Dr. Miguel Carbonell y Dr. Enrique Ochoa Reza
Dic 1, 2009

Resumen

Desde la perspectiva de la importancia del Derecho comparado para analizar el desarrollo de los sistemas jurídicos contemporáneos, este artículo se ocupa de la reforma del sistema de justicia chileno. Este proceso de transformación en materia penal se distingue de otros similares por dos características: a finales de la década de los noventa, el sistema penal chileno era uno de los de mayor cercanía al modelo inquisitivo puro; y también era uno de los últimos en la región en iniciar su proceso de transformación hacia un sistema acusatorio y oral. Se destaca en este contexto la participación de la sociedad civil en las reformas y se analiza la forma en que se aprueba el cambio de sistema penal en Chile por uno acusatorio y oral, así como los seis principales elementos de la reforma. Los problemas que ha acarreado la implementación gradual de la reforma merecen, asimismo, la atención de los autores. Finalmente, se estudian los retos venideros.

Palabras clave: Derecho comparado, reforma penal, sistema penal acusatorio, sociedad civil.

Abstract

In the light of the importance of comparative law in order to analyze the development of contemporary legal systems, this essay deals with the reform of Chilean criminal justice system. Its peculiarity (which distinguishes that reform from the others initiatives in criminal matters), are because of two features, namely, to the late 1990s, the Chilean criminal justice system was one of the systems with greater proximity to the pure inquisitive model, and was also one of the latest systems in Latin America to begin with the process of transformation towards an oral accusatory system. It is remarkable in the essay the participation of civil society in the reform process and in the discussion of the way in which the change of the criminal system in Chile was approved by the oral accusatory, as well as the six main elements of the reform. The problems that led to the gradual implementation of the reform also deserve the

attention of the authors. Finally, the challenges ahead are explored.

Keywords: Comparative law, criminal reform, accusatory criminal

procedure system, civil society.

1. INTRODUCCIÓN

Cuando se quieren hacer buenos procesos de reforma a los elementos básicos de cualquier organización estatal, conviene tomar en cuenta la experiencia del Derecho comparado. La comparación jurídica, en términos generales, es un elemento de gran importancia en el desarrollo de los sistemas jurídicos contemporáneos tanto por lo que hace a la tarea legislativa como por lo que se refiere al quehacer judicial. Los legisladores y los jueces observan experiencias de otros países y de esa manera se allegan de elementos útiles para el mejor desempeño de sus funciones.

Para el caso de la reforma al proceso penal la experiencia comparada tiene una importancia muy especial. Creemos que tienen razón Tulchin y Golding cuando señalan que “En el estudio del problema de la seguridad ciudadana, el enfoque comparativo ofrece ventajas importantes. En primer lugar, proporciona una dimensión del problema. Segundo, plantea cómo se relaciona un aspecto, por ejemplo, la delincuencia, con otros factores y, lo que es más importante, con respecto al diseño de las soluciones propone cómo se pueden formular políticas que se centren en un solo aspecto del problema y den buenos resultados. La tercera ventaja del estudio comparativo es que señala ejemplos de éxito y fracaso, de manera que permite comprender qué hace que algunas políticas específicas sea efectivas o no” (Tulchin & Heither, 2005).

En el mismo sentido Robert MacLean apunta que: “En la mayor parte de estos países (se refiere a América Latina), cuando es necesario hacer una nueva ley la mayor dificultad es que no hay suficiente información sobre el tema a legislar. No hay estadísticas, no hay estudios, no hay análisis previamente realizados, ninguna otra información. De hecho, éste es uno de los síntomas de la falta de desarrollo. Sin embargo, los legisladores, los asistentes de investigación, los consultores o los expertos internacionales y nacionales tienen

una herramienta a la que recurren frecuentemente –aun cuando no hagan siempre uso de todas sus posibilidades y recursos ni utilicen lo mejor de ella–: el Derecho comparado. Si un legislador no tiene suficiente información sobre los hechos y no puede percibir la realidad en una medida satisfactoria, entonces, una ley extranjera, una ley modelo uniforme o inclusive un tratado internacional, se convierte en fuente de inspiración. A ese ingrediente le podemos agregar la doctrina legal extranjera con toda su sabiduría y sus conocimientos” (MacLean, 2004).

Es en este contexto en el que creemos que el sistema de justicia en Chile es un caso de estudio interesante pues reúne dos características que lo distinguen de otros procesos de transformación penal. Por un lado, para finales de la década de 1990, el sistema penal chileno era uno de los sistemas en funcionamiento en América Latina con mayor cercanía al modelo inquisitivo puro. Por otra parte, fue también uno de los últimos sistemas en la región en dar inicio a su proceso de transformación hacia un sistema acusatorio y oral.

El Código de Procedimiento Penal antiguo estuvo vigente desde 1907, aun cuando al momento de su aprobación, hace más de un siglo, la exposición de motivos advertía que el sistema continuaba siendo una imitación del sistema español en desuso y que habría que promover en el futuro sistemas más avanzados. De hecho, en términos institucionales, la estructura inquisitiva del sistema penal chileno no recibió reformas significativas prácticamente desde la colonización española[1].

La perpetuidad del sistema inquisitivo tuvo consecuencias predecibles. Se acentuaron prácticas en la investigación y el procedimiento jurisdiccional que afectaban los derechos fundamentales de víctimas y acusados. Además, la concentración de funciones para investigar, acusar y juzgar, lejos de producir estructuras profesionales y efectivas, resultó en la institucionalización de la corrupción y la impunidad.

En palabras de una comisión de expertos provenientes de la academia, la sociedad civil y el gobierno que se crea para evaluar la reforma penal chilena, el sistema penal inquisitivo presentaba múltiples fallas. Citamos con extensión su punto de vista por lo relevante del relato y por las reflexiones que puede suscitar para el caso mexicano:

“El sistema inquisitivo se caracterizaba en Chile, principalmente, por un procedimiento escrito, secreto, en que un mismo juez concentraba las funciones de investigar, acusar y juzgar, dado lo cual la parte más relevante de la convicción era formada durante la investigación, perdiendo el juicio toda relevancia; aun estas tareas no eran mayoritariamente llevadas a cabo por los jueces personalmente, sino por actuarios, dada una amplia delegación de funciones; en atención a ello, el derecho a ser juzgado por un tribunal imparcial estaba poderosamente lesionado, lo mismo que el derecho a defensa; el secreto, además, generaba incentivos para proteger toda clase de prácticas disfuncionales, desde la falta de calidad profesional de los actores hasta la corrupción; los tribunales carecían de una administración profesional y la gestión de los recursos no era una preocupación relevante del sistema; el método de trabajo fundamental consistía en un expediente altamente formalizado, que generaba una investigación igualmente burocratizada, que ponía su atención más en el trámite que en la eficacia de las diligencias; producto de estas características, la tasa de soluciones era más bien baja y el término de los casos restantes quedaba entregado a criterios de selectividad informal, básicamente en poder de actuarios y policías, con los consecuentes incentivos para diversas formas de corrupción; la burocratización de las etapas procesales y la forma estructuralmente ineficiente del sistema inquisitivo dilataban los procesos, obligando al sistema a recurrir indiscriminadamente a la prisión preventiva –encarcelamiento sin juicio– como única forma de responder a las necesidades de la persecución; lo anterior generaba, como consecuencia, una muy mal evaluada calidad de atención al público, especialmente las víctimas, cuyos intereses concretos no representaban  una preocupación institucional del sistema” (Comisión, 2003).

Dado lo anterior, en Chile la cultura de un sistema escrito, poco transparente, basado en el expediente y con la concentración de funciones en el juez, no solo venía de tiempos inmemoriales, sino que se encontraba profundamente arraigada en la estructura institucional. Su supervivencia no descansaba en su efectividad, sino que lo hacía en el conjunto de grupos de interés que extraían beneficios de su pobre operación. Ante todo esto, al menos dos preguntas son obligadas. Si el sistema de justicia penal inquisitivo presentaba tales fallas, ¿por qué no se reformó antes? Visto de otra manera, dada la magnitud de los problemas en su sistema penal inquisitivo, ¿por qué Chile fue uno de los últimos países en iniciar una reforma penal acusatoria en América Latina?

La respuesta para ambas interrogantes descansa en el vínculo estrecho entre los procesos de transición democrática y las reformas al sistema de justicia penal. La gran mayoría de las reformas en distintos países de América Latina ha seguido un proceso y una secuencia en común: primero, la democratización del sistema electoral, que da lugar en parte al ejercicio libre de los derechos civiles y políticos, y después la reforma del sistema de justicia penal, que da lugar a un sistema acusatorio y oral (ver tabla 1).

Chile no es la excepción. Como lo apunta Mauricio Duce, “en Chile, al igual que en la mayoría de los países de la región, la transformación en materia procesal penal se encuentra estrechamente ligada, al menos desde un punto de vista temporal, al proceso de recuperación democrática, a partir de la década de los ochenta” (Duce, 2000).

Tabla 1.

Secuencia en América Latina del proceso de transición democrática, las reformas al ministerio público y la entrada en vigor del sistema penal reformado

Fuente: Miguel Carbonell y Enrique Ochoa Reza con datos sobre los procesos democratizadores (Skidmore & Smith, 2004) & (Linz & Stepan, 1996). Los datos sobre las reformas al Ministerio Público y la entrada en vigor de los sistemas penales reformados provienen de Mauricio Duce (2008), ver http://www.cejamericas.org/sistemas-judiciales/index.html

Nota: El proceso de transición democrática que ha vivido América Latina en las últimas tres décadas es impresionante. Antes de 1978, solamente Colombia, Costa Rica y Venezuela tenían un sistema democrático. Sin embargo, para el año 2007 toda América Latina tiene un sistema político democrático salvo Cuba, Haití y, paradójicamente, Venezuela.

Así, la reforma de justicia penal en Chile es posterior si se compara con el resto de los países de América Latina porque la democracia se restablece en Chile también, después de otros países en la región. Recordemos que Augusto Pinochet encabezó el golpe de estado que terminó con el gobierno democrático de Salvador Allende el 11 de septiembre de 1973. A partir de entonces y hasta 1990, Pinochet encabezó uno de los sistemas más represivos de América Latina, en el que innumerables abusos a los derechos humanos se llevaron a cabo, en ocasiones instrumentados directamente desde el Gobierno, sin la intervención del sistema de justicia para defender a la víctimas o para investigar y castigar a los responsables.[2]

De hecho, un sistema de justicia con una pobre capacidad funcional, como era el caso entonces del sistema inquisitivo chileno, convenía para un sistema no-democrático donde el control político es prioritario y la impartición de justicia es, en el mejor de los casos, selectiva. Sobra decir que las posibilidades de reforma institucional en materia penal bajo las condiciones totalitarias del régimen de Pinochet prácticamente no existían.

La transición democrática chilena es un proceso político fascinante que tiene un momento singular el 5 de febrero de 1988 cuando Augusto Pinochet pierde un referéndum popular (56 contra 44 por ciento) para reelegirse en un nuevo período de gobierno de 8 años. En consecuencia, durante los meses siguientes, la oposición y el Gobierno negociaron 54 reformas a la Constitución que abren la posibilidad de celebrar elecciones presidenciales y legislativas el

14 de diciembre de 1989. En dichos comicios resulta electo

Aylwin como presidente, encabezando una alianza de partidos de distintas tendencias ideológicas que se unen bajo el nombre de Concertación de Partidos por la Democracia (Concertación). Dicha alianza sigue gobernando Chile, a partir de elecciones democráticas y con cuatro presidentes distintos, casi dos décadas después.[3]

En sus primeros años de gobierno, el Presidente Aylwin se pronuncia por la necesidad de reformar el sistema de justicia. Sin embargo, fue hasta los gobiernos democráticos de los Presidentes Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) y Ricardo Lagos (2000-2006) que la reforma penal cobra relevancia y se convierte en el proceso de cambio institucional más ambicioso y prioritario para el país. ¿Cómo fue el proceso de transformación del sistema penal? ¿Cuáles son sus principales etapas y elementos? ¿Quiénes son los principales actores que impulsan el cambio?

2. LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA REFORMA

CONSTITUCIONAL Y LEGAL EN MATERIA PENAL

Los orígenes de la reforma en Chile se encuentran en la sociedad civil y su proceso de estudio comienza en 1992. Hay dos organizaciones no gubernamentales (ONG) que merecen especial atención. La primera es la Corporación de Promoción Universitaria (CPU), organización privada sin fines de lucro, especializada en proyectos de capacitación judicial, cofinanciada por USAID y con importantes vínculos en el ámbito académico y al interior del sistema penal.[4]

En noviembre de 1992, la CPU organiza un foro internacional sobre justicia penal con la asistencia –entre otros especialistas– de los profesores argentinos Julio Maier y Alberto Binder quienes habían concebido e impulsado la reforma acusatoria y oral en Argentina y en otros países de América Latina. A partir de la relevancia de la materia analizada, la CPU promueve un Foro de Discusión sobre la Oralidad en los Procesos Penales, que reúne a académicos y funcionarios públicos para analizar cada uno de los elementos del proceso penal chileno. El Foro celebra 9 reuniones durante el segundo semestre de 1993, a partir de las cuales se hace evidente que el sistema penal inquisitivo y escrito en Chile requería de una reforma profunda (Universitaria, 1993).

La segunda ONG relevante es la Fundación Paz Ciudadana (FPC). Esta organización sin fines de lucro es fundada en 1992 por Agustín Edwards, dueño del grupo editorial El Mercurio. Sus trabajos atienden temas de seguridad ciudadana y su conformación, si bien políticamente plural, tiene una presencia importante de sectores empresariales y conservadores.[5]

En enero de 1994, la FPC y la CPU suscriben un convenio para proponer una reforma integral al sistema de justicia penal a través de la presentación conjunta, a finales de ese año, de un anteproyecto de nuevo código de procedimientos penales. Los trabajos consecuentes se llevan a cabo a partir de cinco puntos de acuerdo:

1. Entender el trabajo para la reforma como un asunto multidimensional que no solo involucra cambios de carácter jurídico procesales, sino también el desarrollo paralelo de otras dimensiones.

2. Concebir el trabajo técnico con la mayor excelencia académica, sin perjuicio de lo cual se busca proponer un proyecto realista que tomara en consideración los diversos factores de la realidad social y política del país.

3. Realizar un trabajo abierto a la comunidad, que permitiera la participación activa de los distintos actores sociales, en especial de los miembros de la comunidad jurídica y política nacional.

4. Reconocer que todo trabajo está encaminado a ser recogido por las autoridades públicas, por lo que necesariamente se debía considerar objetivos y prioridades de estas.

5. Asumir que la reforma procesal es solo uno de los ámbitos del sistema penal que requieren un cambio profundo, sin perjuicio de lo cual se le estimaba prioritario en una primera etapa (Duce, La reforma procesal penal chilena).

La celebración del convenio entre la FPC y la CPU coincide con el inicio del mandato del Presidente Frei Ruiz-Tagle, quien nombra como Ministra de Justicia a Soledad Alvear. La Ministra Alvear establece como prioridad en su encargo la reforma al sistema de justicia penal, para lo cual –en agosto de 1994– promueve un acuerdo de colaboración técnica con el FPC y CPU encaminado a redactar los documentos técnico–legislativos de la reforma y a gestionar su aprobación parlamentaria. Así, como describe Rafael Blanco, “la presencia de Paz Ciudadana, el patrocinio del Ministerio de Justicia y el trabajo previo desarrollado por CPU, generó en los hechos una suerte de triunvirato gestor del proyecto de reforma, que demostró en el tiempo ser un modelo de trabajo efectivo para garantizar simultáneamente buena factura técnica del proyecto y viabilidad política del mismo” (Blanco, 2005).

Para llevar a cabo los trabajos técnicos y políticos consecuentes con la reforma se crean tres instancias de participación. En primer lugar, el Equipo Técnico, compuesto por cinco especialistas encargados de redactar los anteproyectos de reforma penal.[6]

En segundo lugar, el Foro para la Reforma Procesal Penal donde alrededor de 60 expertos en materia penal, académicos, asesores del Ministerio de Justicia, integrantes de los partidos políticos, abogados y ministros de la Corte se reúnen periódicamente para discutir los parámetros generales de la reforma y analizar los anteproyectos legislativos del Equipo Técnico. Este foro también permite a los promotores de la reforma medir el nivel de aceptación política de las nuevas ideas en cada uno de los aspectos del sistema.

Finalmente, el tercer espacio de trabajo colectivo es el Grupo de Coordinación, integrado por representantes de la CPU, la FPC, el Ministerio de Justicia y el director del Equipo Técnico. Su función conjunta es coordinar la estrategia política y de comunicación para impulsar la reforma.

El trabajo compartido de estas tres instancias hace posible que un paquete de reformas legislativas y estudios técnicos esté listo durante 1995. En este paquete hay dos pilares fundamentales para la reforma penal. En primer lugar, una propuesta de nuevo código procesal penal; en segundo lugar, una reforma constitucional para crear la figura del ministerio público. ¿Cuál es el contenido de ambas reformas? ¿Acaso todos los actores políticos están siempre de acuerdo en los cambios propuestos?